Современное состояние и проблемы правового регулирования профилактики отклонений в подростково-молодежной среде
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы концепции совершенствования нормативного правового обеспечения профилактики асоциального поведения подростков и молодежи в современных российских условиях.
Ключевые слова: социальное отклонение, подростково-молодежная среда, профилактика преступлений несовершеннолетних, системы профилактики преступлений.
Современная система правового регулирования профилактики СОПС в России имеет многоуровневую и многоотраслевую структуру, включающую несколько тысяч нормативных актов, большая часть которых (свыше 90 %) приходится на долю ведомственных установлений (прежде всего МВД РФ). [1] Нестабильность и противоречивость этого огромного правового поля и, вместе с тем, наличие на нем большого числа «белых пятен» имеет, на наш взгляд, сложную объективно-субъективную природу.
Традиционно в отечественной научной и учебной литературе в качестве основы правового регулирования профилактики СОПС называется Конституция. [2]
Тем не менее, анализ положений ч. 4 ст. 5 раздела первого и ч. 3 ст. 1 раздела второго действующей Конституции РФ показывает, что в основу правового регулирования профилактики СОПС целесообразно также включить Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами РФ, а также международные договоры РФ, поскольку все остальные законы РФ не должны противоречить не только Конституции РФ, но и этим документам, в том числе, в части, относящейся к профилактике СОПС.
Положения Конституции РФ, как показывает анализ, выполняют функцию «правового коридора» всех основных элементов правового регулирования профилактики СОПС, не определяя при этом конкретного содержания этих элементов. При этом, законодатель использует юридико-технический прием «веера», когда общая норма почти всегда разворачивается в систему специальных.
Например, провозглашение человека в качестве высшей социальной ценности (ст. 2 Конституции РФ) развивается посредством целого института норм (ст. 17-64), которые в совокупности с иными нормами выполняют функцию ориентира для формирования системы приоритетов профилактики СОПС. Одновременно следует подчеркнуть, что в силу ч. 1 ст. 55 раздела первого Конституции РФ фактически устанавливается равноприоритетность прав и свобод человека, относящихся к общепризнанным вне зависимости от их упоминания в Конституции РФ, что является весьма важным правовым принципом для построения нормативной системы профилактики преступлений. Помимо названной, функции подобных общих норм выполняют ст. 3 ч. 4, 4 ч. 3, 8, 9, 13 ч. 5 Конституции РФ и некоторые другие.
Конституцией РФ устанавливается правовая база для определения не только приоритетов, но и правовых форм (ст. 71, 72), а также системы субъектов (ст. 65-133) профилактики СО.
Тем не менее, нельзя не подчеркнуть, что законодатель уклонился от прямого использования в тексте термина «предупреждение СОПС», применяя более общие категории: «обеспечение правопорядка» (п. «б» ч. 1 ст. 72 раздела первого Конституции РФ) или «борьба с преступностью» (п. «е» ч. 1 ст. 114 раздела первого Конституции РФ).
Несмотря на наличие вполне разумного объяснения этому (присущий любой Конституции наивысший уровень конкретно-правового обобщения), следует отметить, что Конституция РФ 1993 г. фактически прямо не устанавливает приоритета профилактики социальных пороков (в том числе СОПС) перед иными мерами борьбы с ними.
Также Конституцией РФ фактически не установлена (если исходить из содержания ст. 71 и 72, которыми разграничивается компетенция РФ и ее субъектов) отраслевая обособленность норм, регламентирующих предупреждение СОПС, что, на наш взгляд, указывает на незавершенность теоретического спора о степени сформированности, так называемой профилактической отрасли законодательства. [3]
Вопреки отдельным, не вполне точным интерпретациям фактического положения дел [4], ранее действовавшие Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. также прямо не называли профилактику СОПС в качестве обособленной социальной функции. В совокупности с иными обстоятельствами это предопределило крайне нестабильное состояние деятельности по профилактике социальных отклонений (в том числе, СОПС), в частности, возможность ее быстрого «свертывания» во второй половине 80-х гг. XX в., и последующее депрессионное развитие с незначительными колебаниями.
Также не выделяют профилактику СО (СОПС) в качестве самостоятельного предмета ведения Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, которые были заключены до принятия Конституции РФ 1993 г., но продолжают действовать в меру соответствия ей согласно ч. 4 ст. 1 раздела второго Конституции РФ 1993 г.
Изучение текстов этих Договоров позволяют сделать вывод о том, что законодательство о профилактике СОПС относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, за исключением сфер либо законодательных средств ее реализации, определенных в п. «а» - «т» частей первых статей первых данных Договоров. [5]
Например, к ведению федеральных органов государственной власти РФ относится правовая регламентация профилактики СОПС:
1) в сферах: финансового, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (пп. «ж» чч. 1 ст.ст. 1 данных Договоров) федеральной государственной собственности (пп. «д»); внешних экономических отношений (пп. «и»); обороны и обороноспособности, производства расщепляющихся материалов, ядовитых веществ, наркотических средств (пп. «м»), функционирования государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа РФ (пп. «н»); федеральной государственной службы; интеллектуальной собственности (пп. «о», пп. «т» названных норм); либо 2) средствами: Конституции РФ и федеральных законов (пп. «а»); федеральных программ (пп. «е»); уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, административно-процессуального, трудового, семейного законодательства (пп. «о» названных норм).
Иные сферы социальной жизни и иные правовые средства регламентации профилактических мер (в частности, административно-правовые, на долю которых приходится не менее 2/3 всего объема норм, призванных обеспечивать так называемую раннюю профилактику СО) относятся к области совместной компетенции субъектов РФ.
В этой связи, мы полагаем, что сложная, многоуровневая и многопредметная структура правового регулирования профилактики СОПС предопределяет и оптимальную правовую форму, которую могло бы иметь обособленное комплексное профилактическое законодательство в нашей стране: Основы законодательства о профилактике СО в Российской Федерации и законы (или кодексы) о профилактике СО субъектов Российской Федерации.
Международное правовое регулирование профилактики СО в части, ратифицированной Россией (в том числе, в качестве правопреемника, включает несколько десятков документов, специально (в отличие от российского конституционного законодательства) ориентированных на профилактику отдельных видов, как правило, в наиболее опасных с точки зрения мирового сообщества формах. К числу последних относятся преступления геноцида (Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него); апартеида (Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него, согласно ст. IV которой государства-участники данной Конвенции обязаны принять любые меры для предотвращения любого поощрения преступления апартеида); а также преступления, связанные с посягательством на равноправие, незаконным оборотом наркотических средств (Единая Конвенция о наркотических средствах, в преамбуле которой государства-участники данной Конвенции принимают на себя обязанность предотвратить это зло) и психотропных веществ, захватом воздушных судов и ряд иных.
К числу ратифицированных Россией в последнее время международных правовых документов, регламентирующих отдельные аспекты предупреждения СО относится Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (принята 15 ноября 2000 г.), Конвенция ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.).
В частности, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней содержат ключевое положение, согласно которому одним из законных оснований для ограничения прав человека является цель предупреждения преступлений, как наиболее опасного вида СО. Таким образом, рассматриваемая Конвенция Совета Европы, вступившая в силу 4 ноября 1950 года, фактически стала первым всеобъемлющим международным правовым актом, закрепившим социальную приоритетность предупреждения преступлений, для достижения целей которого допускается законное ограничение прав. К сожалению, теоретическая дискуссия относительно допустимости таких ограничений в интересах профилактики СО, обострившаяся в связи с наступлением нового этапа проектирования законодательного акта о профилактике правонарушений в СССР (конец 80-х г. XX в.) по сути, обошла вниманием эту важную исходную посылку для построения системы профилактики СО в демократическом обществе.
Несмотря на то, что деятельность по формированию комплекса международных правовых актов, регламентирующих отдельные элементы системы предупреждения СО уже в начале 50-х гг. приобрела активный и плодотворный характер, следует обратить внимание на две достаточно очевидных, на наш взгляд, тенденции: 1) начиная с 80-х гг. эта деятельность несколько замедлилась, чего нельзя сказать о количестве глобальных криминальных угроз; 2) одновременно с ростом понимания мировым сообществом бесперспективности репрессивной модели борьбы с СО, наиболее активно (фактически) продолжается подготовка Международного уголовного кодекса, в то время, как вопросы предупреждения СО традиционно реализуются в элементарной форме в специализированных конвенциях либо приобретают правовое закрепление вообще, оставаясь на уровне рекомендаций конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. [4]
Сходная ситуация наблюдается на уровне межгосударственного правового регулирования борьбы с СО в государствах-участниках СНГ, преобладающую часть которого составляет правовая регламентация уголовного преследования. [6] Несмотря на закрепленное в Межгосударственной программе совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств-участников Содружества Независимых Государств на период до 2000 года положение о необходимости наращивания совместных усилий в области предупреждения, а не только раскрытия и расследования опасных преступлений (прежде всего, в организованных формах), привлечению виновных в их совершении к ответственности, адекватной реализации данного положения нет. Лишь начиная с конца 1997 г. государства-участники СНГ стали предпринимать достаточно последовательные шаги в направлении создания правового механизма предупреждения СО в отдельных сферах, в частности, связанной с незаконной миграцией (Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.), нарушением прав интеллектуальной собственности (Соглашение о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности от 6 марта 1998 г.). [7] 25 мая 2007 г. было принято Соглашение го сотрудничестве в области физической культуры и спорта государств – участников Содружества Независимых Государств [8], которое создает необходимые правовые предпосылки для развития и национального законодательства в соответствующей сфере.
Проблемы педагогической профилактики социальных отклонений в подростково-молодежной среде
Система педагогической профилактики социальных отклонений в подростково-молодежной среде всегда существовала и существует в любом государстве как некая объективная реальность, как социальная функция, даже вопреки желанию власти. Вместе с тем, система педагогической профилактики СОПС должна рассматриваться и как целенаправленно упорядоченная деятельность, как одна из приоритетных функций государства. Современное состояние системы педагогической профилактики СОПС в России укладывается в рамки понятия стихийного формирования.
Система педагогической профилактики социальных отклонений в подростково-молодежной среде всегда выступает как часть (обычно меньшая) всей совокупности мер борьбы с СО. Традиционно в этой совокупности мер преобладали и преобладают до настоящего времени средства обучения.
Трансформация данной модели системы педагогической профилактики СОПС в воспитательную оказалось крайне длительным и противоречивым процессом.
Решение данной проблемы требует критического анализа недостатков ранее действовавшей модели управляемой системы профилактики социальных отклонений в нашей стране. К числу таких недостатков, прежде всего, отнести:
- отсутствие развитой законодательной основы для развития воспитательных средств педагогической профилактики СОПС;
- малоэффективный механизм мониторинга СОПС;
- сверхцентрализация, т.е. навязывание российским регионам жестких, не учитывающих местной специфики, решений; использование механизмов внешнего принуждения по отношению к субъектам профилактики СОПС;
- избыточная идеологическая зависимость;
- подмена собственно воспитательного профилактического воздействия образовательным (что было особенно опасно на фоне постоянно ухудшающейся нравственной и духовной среды общества);
- бюрократизация общественных организаций, вовлеченных в сферу профилактики СОПС;
- нарушение принципа партнерства государственной и негосударственной подсистем педагогической профилактики СОПС;
- остаточный принцип финансирования мер профилактики СОПС по отношению к мерам ответственности за них;
- отсутствие надежных критериев эффективности педагогической профилактики СОПС профилактики СОПС;
- чрезмерное увлечение правовыми средствами профилактики СОПС в ущерб воспитательным;
- нестабильность организационно-структурного обеспечения государственной подсистемы педагогической профилактики СОПС.
Длительное время в нашей стране непосредственная деятельность по предупреждению СОПС традиционно регламентировалась преимущественно ведомственными нормативными актами, нередко противоречащими международным стандартам и отечественному законодательству. Как правило, эта деятельность связывалась с определенным ограничением прав и свобод детей, была недостаточно ориентирована на их защиту, социальную адаптацию и реабилитацию (прежде всего детей, оказавшихся в социально опасном положении). Не случайно, что около четверти опрашивавшихся в начале девяностых годов прошлого века россиян относило постановку на профилактический учет к уголовным наказаниям.
К сожалению, российский дореволюционный опыт законодательного урегулирования профилактики СО до настоящего времени остается в значительной степени невостребованным (если не считать принятого 24 июня 1999 года Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).
По нашему мнению, не существует особых причин медлить с принятием федерального закона в сфере педагогической профилактики СОПС в целом, если учесть, что это наименее затратный вид профилактики социальных отклонений.
Эффективная профилактика СОПС невозможна без всесторонней и точной оценки настоящего и будущего состояния СОПС, а также их факторов. Отсутствие надежного механизма мониторинга СОПС неоднократно приводило к стратегическим ошибкам в сфере борьбы с социальными отклонениями. Такой механизм необходим, главным образом, для поддержания оптимального баланса между превентивными мерами и мерами ответственности за отдельные виды отклоняющегося поведения в подростково-молодежной среде.
Как бы не был велик соблазн создать вертикальную систему жесткого управления профилактикой СОПС, от него, по-видимому, придется отказаться, даже в части, относящейся к управлению государственной подсистемой. В основе такого управления, на наш взгляд, должны лежать координирующая роль органов молодежной политики (сегодня она крайне поверхностно регламентирована федеральным законом), а также непосредственно действующие и закрепленные законе и федеральных целевых программах антидевиантные стандарты для подростково-молодежной сферы.
Например, должны быть установлены гарантии физкультурно-оздоровительной профилактики СОПС.
Деградации прежней системы профилактики социальных отклонений в подростково-молодежной среде в немалой степени способствовали дублирование и неопределенность профилактических функций государственных правоохранительными и органов управления образованием, здравоохранением, физической культурой и спортом. Первым неоднократно навязывалась несвойственная роль главного борца с СОПС. Современная концепция профилактики СОПС должна строиться на том, что правоохранительная система имеет очень узкий сектор ответственности. Политическая ответственность (главным образом ответственность политических назначенцев за невыполнение обязательств партии перед избирателями в части, относящейся к снижению объемов преступности и ее общественной опасности) не должна смешиваться с юридической ответственностью, конкретных работников, например, за халатность.
Традиционные отношения между государственными правоохранительными органами, ответственными за профилактику преступлений и органами управления образованием, здравоохранением, физической культурой и спортом, имеющими в числе своих уставных задач предупреждение правонарушений, в том числе преступлений как отношения между «старшим братом» и «младшим братом», должны быть заменены на партнерские. Это должно получить законодательно закрепленные гарантии совместного с государственными органами участия в профилактике преступлений.
Обычно, как уже было отмечено, в качестве главного препятствия к возрождению управляемой системы педагогической профилактики СОПС, называется отсутствие должного финансирования. Действительно, как показывают результаты многих отечественных и зарубежных исследований «цена» предупреждения СОПС многократно превышает «цену» привлечения к юридической ответственности за них, поскольку включает в себя издержки на социальное переустройство. Многие меры профилактики СОПС имеют низкий «порог насыщения», когда увеличение затрат на их реализацию уже не дает видимых результатов.
Сегодня, даже очень богатые государства не могут себе позволить тратить на профилактику СОПС намного больше, чем на реализацию мер ответственности за преступления. После увлечения профилактическим либерализмом в начале 60-г гг. XX века большая часть западных государств вернулась к старой модели предупреждения социальных отклонений в подростково-молодежной среде «нет лучшей профилактики, чем розги». Однако нельзя не видеть того, что ситуация, когда через механизм уголовной ответственности ежегодно пропускается от 6 до 15% взрослого населения - это дорога к тотальной криминализации общества. Последствия этого опыта для России хорошо известны.
Известный постулат о том, что высокий уровень СОПС следует рассматривать в качестве неизбежной платы за демократию, может быть пересмотрен лишь на основе принципиального изменения отношения общества и государства к воспитанию, в том числе к физическому детей как неотъемлемому элементу педагогической профилактики СОПС.
Литература
1. Алексеев А.И. Указ. соч. С.153.
2. Криминология. Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юрист, 1995. С.124.
3. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990.С. 177.
4. Курс советской криминологии. Предупреждение преступности. С. 37-39.
5. Федеративный Договор // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М.: Известия, 1992. С.79-109.
6. «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 января 1993 г. // Национальное центральное бюро Интерпола в Российской Федерации. М.: МВД РФ, 1994. С. 102-135.
7. Информационные материалы Управления международного сотрудничества МВД РФ. № 25/1255. М., 1998.